人才政策法規(guī)由于關(guān)系到每個人的切身利益,關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、社會進步,成為人才興亡的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長遠性的決定因素。因而建立健全適應(yīng)我國人才實際狀況的法律法規(guī),努力貫徹執(zhí)行人才法律法規(guī),已成為實施人才強國戰(zhàn)略的關(guān)鍵。從我們的調(diào)查中,深切感受到四川省委、省政府制定了一系列培養(yǎng)、吸引、激活人才的政策法規(guī),為營造四川省人才薈萃、人才脫穎而出的環(huán)境氛圍,殫精竭慮,效果明顯。幾年來,四川人才總量有較大增加,人才隊伍素質(zhì)有所提高,專業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)濟社會發(fā)展急需人才的數(shù)量有所加大,人才結(jié)構(gòu)有所改善,“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的環(huán)境氛圍正日益濃厚,為四川新跨越提供了強有力的人才支撐,成績是巨大的。然而,調(diào)查讓我們看到政策的客觀效果還不太理想,還存在人才(數(shù)量與質(zhì)量)與ＧＤＰ相關(guān)度不高,教育與社會需求脫節(jié),人力資本投資效率不太高,人才高消費與人才浪費同時存在,人才流動的體制性障礙還很多,不同類別崗位人才流動障礙沒有顯著減少,人才成長軟環(huán)境改善程度有限,人才結(jié)構(gòu)還不太合理,與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)性還不夠等問題。為此,本文特提出以下對策。
　
　　一、把構(gòu)建和諧社會作為制定政策的出發(fā)點和落腳點　　

　　構(gòu)建和諧社會,既要充分發(fā)揮包括知識分子在內(nèi)的工人階級、廣大農(nóng)民推動經(jīng)濟社會發(fā)展根本力量的作用,又要鼓勵和支持其他社會階層人員為經(jīng)濟社會發(fā)展積極貢獻力量;既要保護發(fā)達地區(qū)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和先富群體的發(fā)展活力,又要高度重視和關(guān)心欠發(fā)達地區(qū)、比較困難的行業(yè)和群眾。

　　構(gòu)建和諧社會,就要把以人為本貫穿人才政策全過程。按照構(gòu)建和諧社會的新要求,高度重視和維護人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益。以人為本,就要平等的對待所有勞動者群體,特別是弱勢群體,無論其所有性性質(zhì)、區(qū)域、部門、身份,使平等成為核心的價值追求;以人為本,就要在制定有關(guān)人才政策時,尊重人才的生存權(quán)、發(fā)展權(quán),既滿足保障其生存、安全、健康需要,又要滿足其發(fā)展的需要,如教育權(quán)、培訓(xùn)權(quán),提供事業(yè)發(fā)展空間。以人為本,就要使人才政策措施改革的力度與群眾能夠承受的程度相結(jié)合。在制定政策時,既要優(yōu)勝劣汰,又要兼顧弱勢群體,像成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革那樣,既鼓勵競爭上崗,又要對分流后的人員制定有關(guān)政策,生活上給予保障。人才政策應(yīng)體現(xiàn)多樣性,如事業(yè)單位的管理,老人老辦法,新人新辦法,即:既承認老人過去對國家的貢獻,又給新人一個向上的平臺。要制定保護落聘人員的政策,化解被聘人員與落聘人員利益沖撞,還要妥善解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部解困、大中專畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)等問題。出臺一項人才政策,應(yīng)前后銜接,配套推進。還要健全突發(fā)事件預(yù)警體系和應(yīng)急機制?！　?BR>
　　二、加快有關(guān)人才法規(guī)制定修改進程,使之與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)　　

　　《勞動法》是關(guān)系到每一個勞動者(包括人才)的一部重要的基本法,同時它對社會安定和促進生產(chǎn)有重要意義。它首次將計劃經(jīng)濟時代的勞動政策上升到法律的層次,確立了勞動法制的基本框架,適應(yīng)了市場經(jīng)濟改革的需要。實施十年來,勞動者的合法權(quán)益得到保護,《勞動法》功不可沒。

　　但是,隨著社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生巨大變化,計劃經(jīng)濟體制烙印很深的《勞動法》,已顯現(xiàn)出不少缺陷和不適應(yīng):平等的、以人為本的立法理念體現(xiàn)不充分,強資本、弱勞工趨勢日益嚴重,勞動者處于弱勢,而對不平等對待職工的雇主或用人單位,缺乏應(yīng)有的處罰規(guī)范?，F(xiàn)實中法律法規(guī)得不到很好的執(zhí)行,除了執(zhí)法不力的原因,法律自身缺乏懲罰性規(guī)定也是一個重要原因。社會經(jīng)濟環(huán)境的變化對完善《勞動法》提出了新的要求,重點體現(xiàn)在:

　　1.要適應(yīng)目前的就業(yè)格局、就業(yè)形式的新變化

　　目前我國就業(yè)格局發(fā)生重大變化,突出特點是靈活就業(yè),保持快速增長的勢頭。2003年底,全國靈活就業(yè)人員約占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的40%,達1億多人,而目前針對靈活就業(yè)的法律基本上是空白。

　　2.要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

　　大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工,目前四川有1370萬人外出務(wù)工,如何保障其合法權(quán)益,改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境,如何建立適應(yīng)農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會保障體系是政府面臨的新問題。

　　3.要適應(yīng)我國就業(yè)和社會保障與國際接軌的要求

　　目前世界500強有400家要求進入我國,經(jīng)濟全球化的深入,引發(fā)了勞動標(biāo)準的國際沖突問題,首當(dāng)其沖的是勞動標(biāo)準國際化問題。勞動和社會保障部副部長王東進認為:除了加強勞動執(zhí)法外,還必須在勞動標(biāo)準調(diào)整上既考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平,又要考慮借鑒國際勞工做法,確定符合我國國情的勞動標(biāo)準。

　　4.處理好舊體制遺留問題,實現(xiàn)制度順利過渡

　　王東進副部長認為:部分國有企業(yè)下崗職工的安置問題十分復(fù)雜,改革企業(yè)的勞動關(guān)系亟待規(guī)范,這些都要求勞動保障部門不斷完善處理方式、手段、途徑。由于《勞動法》是一部重要的基本法,是上位法,是各種人才政策法規(guī)制定的依據(jù)。因而《勞動法》的修改必須以平等的理念來打造勞動者與雇主或者用人單位平等的法律地位,構(gòu)建真正平等的勞動關(guān)系。同時,在立法實踐中,要通過相應(yīng)的行政監(jiān)察機制和司法保障機制,對現(xiàn)實中的強資本弱勞工格局和已經(jīng)失衡的勞動關(guān)系進行調(diào)節(jié),平等應(yīng)該成為我國勞動法的核心價值追求。在平等的理念下,確立勞動者平等的就業(yè)權(quán),構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度;盡快消除造成城鄉(xiāng)勞動力市場分割的體制障礙,給予城鄉(xiāng)勞動者平等的擇業(yè)權(quán)利。

　　與此同時,還要確立權(quán)威、高效的行政與司法保障機制,不僅要明確勞動保障行政部門為《勞動法》的執(zhí)法主體,還應(yīng)賦予其“勞動警察”的權(quán)力。在勞動爭議或糾紛的仲裁與司法處理上,需要在立法中作出更有利于勞動者的規(guī)定,包括相應(yīng)的上訴渠道和程序。要加速制定《公務(wù)員法》的進程,對反映較強烈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升問題、公務(wù)員退出機制不完善、缺乏分類分級管理考核機制等問題,應(yīng)有相應(yīng)的條款和規(guī)定,還要加速《公司法》、《證券法》的修改。以上法律的出臺和修改將對公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人才的培養(yǎng)、使用、激勵產(chǎn)生重大影響。

　　1994年由國家工商總局制定的《私營經(jīng)營者條例》,其中一些提法已明顯過時,但目前仍有一些民企老總在引用,建議國家工商局進行修改。鑒于農(nóng)民工已成為新時期參保的重點人群,建議提請全國人大修改《社會保險征繳條例》有關(guān)條款,以適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展變化。四川省針對《中小企業(yè)法》已制定配套文件,目前已對第二稿進行修改,按照省人大立法規(guī)劃,不久將會出臺。另外,針對目前靈活就業(yè)的新特點,應(yīng)該考慮制定《自由職業(yè)者條例》,以對靈活就業(yè)者的勞動關(guān)系、勞動保障等一系列問題加以規(guī)范。在國家沒有出臺有關(guān)制度政策之前,依照《立法法》,四川省可以制定地方性法規(guī),以填補這方面的空白。或者在《勞動法》修改時,增加有關(guān)自由職業(yè)者的章節(jié)和條款。還可考慮制定《四川省人才派遣管理辦法》,以激發(fā)四川人才派遣的活力,規(guī)范人才派遣,保障各方相關(guān)利益。5.加大對違法行為的懲罰性規(guī)定人才法律法規(guī)對違法行為缺乏懲罰性規(guī)定,影響了人才法律法規(guī)的權(quán)威性和約束力。法律法規(guī)不同于政策的一個根本區(qū)別,就在于其有強制執(zhí)行力,違反法律要追究法律責(zé)任,而我國現(xiàn)在的人才法律法規(guī)卻很少有懲罰性條款,或者雖然有懲罰條款,卻比較籠統(tǒng),不夠明確具體,或者懲罰力度不夠,缺乏懲罰性規(guī)定,導(dǎo)致法律責(zé)任不明確,從而削弱人才法律法規(guī)的權(quán)威性、約束力。6.探索建立人才政策法規(guī)實施跟蹤評估機制從四川省的調(diào)查中,我們感到實施人才政策法規(guī)的現(xiàn)實狀況,迫切需要探索建立人才政策法規(guī)實施跟蹤評估機制,以制度的約束,來推進人才政策法規(guī)的實施,只有將實施人才政策法規(guī)的效果評估制度化、規(guī)范化,才能對其在人才培養(yǎng)、吸引、使用、激勵等方面存在的障礙和問題、作用和效果形成經(jīng)常性的互動反饋,才能保障人才政策法規(guī)落到實處。

　　三、加大人力資本投資力度　　

　　1.堅持以政府投入為主,依法保證“三個增長”

　　世界銀行《1991年世界發(fā)展報告》認為:勞動力受教育的平均時間增加一年,ＧＤＰ就會增加9%。改革開放以來的實踐也證明,改善教育的落后狀況,增加對教育的國家投入,才能將巨大的人才資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本。

　　要努力探索建立依法保證“三個增長”的監(jiān)督保證機制。當(dāng)前財政收入增長較快,并逐步建立公共財政體制,要抓住這一有利時機,依法保證欠發(fā)達地區(qū)教育經(jīng)費的“三個增長”,特別是真正保證按決算數(shù)據(jù)做到“三個增長”。并從多方面做工作,推動政府職能轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。

　　2.實行“戴帽轉(zhuǎn)移支付”

　　努力探索將教育的轉(zhuǎn)移支付用于教育的監(jiān)督落實機制。當(dāng)前困擾農(nóng)村義務(wù)教育的核心問題之一,是用于教育的轉(zhuǎn)移支付落實不到位,在相當(dāng)多的地區(qū)存在嚴重的對教育經(jīng)費擠占、挪用現(xiàn)象。建議:在對農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付時,不能搞模糊的財政政策,要以縣級前3年教育支出的平均數(shù),加上所欠債務(wù)每年應(yīng)承擔(dān)數(shù),作為目前的核定數(shù)。教育行政部門必須派人審核,以確認其增支的合理性。然后,據(jù)此將對其教育的轉(zhuǎn)移支付“戴上帽子”,注明用于教育,使其?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r要加強監(jiān)督的力度,以確保對于縣級的轉(zhuǎn)移支付用于教育。

　　3.加大對職業(yè)教育技能培訓(xùn)投入力度

　　現(xiàn)實中,地方政府財政部門為中央投入的培訓(xùn)經(jīng)費、配套投入不夠,喊得多,投入小,與實際需求差距較大。筆者認為,在財政許可的情況下,應(yīng)逐年增加投入額度。另外,建議政府將農(nóng)民工培訓(xùn)補貼的發(fā)放安排在農(nóng)民工培訓(xùn)之后,使政府補貼真正發(fā)揮作用。

　　4.應(yīng)逐步加大高層次人才培養(yǎng)投入力度

　　比如,博士后流動(工作站)的投入經(jīng)費應(yīng)隨著地方財政收入的增長而增長。

　　四、改善流動人員檔案管理　　

　　中央組織部、人事部《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》人發(fā)〔1996〕118號,第一章第二條第五款規(guī)定:外商投資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、區(qū)街企業(yè)、民營科技企業(yè)、私營企業(yè)等非國有企業(yè)聘用的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的人事檔案遵循“集中統(tǒng)一、歸口管理”的原則,接受同級黨委組織部門、政府人事行政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。第二章第四條規(guī)定:流動人員人事檔案管理機構(gòu)為縣以上(含縣)黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動服務(wù)機構(gòu)(以下簡稱人才流動服務(wù)機構(gòu)),其他任何單位不得擅自管理流動人員人事檔案,嚴禁個人保管他人人事檔案。

　　人事部人辦函〔2002〕51號,函復(fù)中再次強調(diào)上述(〔1996〕118號)文件原則,并明確“經(jīng)征求中組部同意,人事檔案管理仍按現(xiàn)行體制執(zhí)行,非公有制組織代表人士人事檔案,仍由組織人事部門管理?！?002年7月16日,四川省人事廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于當(dāng)前貫徹執(zhí)行流動人員人事檔案管理遇到實際問題的復(fù)函中強調(diào):中組部、人事部制定的《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》,是流動人員人事檔案管理工作的重要政策依據(jù),為加強對流動人員人事檔案的管理,維護人事檔案的真實性、嚴肅性,促進人才合理流動,在今后的流動人員人事檔案管理中必須繼續(xù)認真執(zhí)行這一規(guī)定。

　　流動人員人事檔案問題,由于其歸屬權(quán)沒有解決,雖然中央有關(guān)部委對此有嚴格規(guī)定,但在執(zhí)行過程中,因種種原因,出現(xiàn)一些自己管理檔案的混亂現(xiàn)象,而人才交流中心無權(quán)去收。四川省人事廳流動調(diào)配處有關(guān)負責(zé)人說:曾就人事檔案權(quán)的歸屬問題向人事部多次反映,但目前還沒有一個說法。在目前中組部、人事部沒有同意民營企業(yè)自己管理檔案的情況下,應(yīng)嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定。不過筆者認為,建立健全社會化的服務(wù)體系,應(yīng)該是檔案管理的方向。目前國有單位新聘用的人員其人事檔案都是交人才交流中心管理,不少民企如五糧液集團,其人員檔案也是委托宜賓市人才交流中心保管,這樣減輕了企業(yè)對人事管理的負擔(dān)。對于有黨委的民企,由于規(guī)模大、人員多、各種條件規(guī)范,也有可能獲準自己管理檔案。

　　至于“死檔案”問題,四川省的做法是,每年民企可將員工的表現(xiàn)寫成書面材料,交到人才交流中心,裝入歸檔。

　　在改善流動人員檔案管理的同時,應(yīng)加強政府部門間的合作協(xié)調(diào),實現(xiàn)公共利益最大化。為切實保障非公有制經(jīng)濟組織和公有制經(jīng)濟組織專業(yè)技術(shù)人員享受同等待遇,應(yīng)重點解決非公經(jīng)濟組織單位政務(wù)信息不暢,辦事程序不順等問題,盡快出臺專項措施,以政府職能部門的配合協(xié)調(diào)和深入推行規(guī)范化服務(wù)為突破口,延伸服務(wù)平臺,提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)建立組織部門、人事部門牽頭,工商聯(lián)、政府相關(guān)部門組成的非公經(jīng)濟組織聯(lián)席會議制度,定期或不定期研究解決非公經(jīng)濟組織所面臨的人才問題和其他問題。如四川省“十一五”人才規(guī)劃制定,就由省人才規(guī)劃辦牽頭,省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省工商聯(lián)與西南交大、省社科院組織聯(lián)合調(diào)查組,調(diào)查了四川省非公經(jīng)濟組織人才狀況,為“十一五”人才規(guī)劃中非公經(jīng)濟組織人才的規(guī)劃打下基礎(chǔ),受到全省非公經(jīng)濟組織的歡迎和肯定。我們要為人才的培養(yǎng)、吸引、使用、激勵提供更多的制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新,以實現(xiàn)人才資源向人才資本的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)公共利益最大化。（作者系四川省社會科學(xué)院工商經(jīng)濟與管理研究所副研究員）